一、授课章节：
第十二章 社会卫生政策分析
二、授课对象：预防医学专业本科生、临床医学七年制
三、授课时间：2课时
四、教学目的与要求：
1．掌握卫生政策分析的概念、功能、原则、要素
2．掌握卫生政策分析的方法
3．熟悉卫生政策分析的制定与实施
五、重点和难点：
1．卫生政策分析概念、要素、功能
2．利益集团分析
六、教学方法及授课安排：紧密结合实际，课堂讲解为主
七、主要外文词汇：
stake holder analysis
political mapping
policy network analysis
force-field analysis
SWOT analysis
Policymaker
political feasibility
legitimation
八、思考题：
1．试述本章中常用政策分析方法的主要目的和区别。
2．假如你是一个私营药店的经营管理者，希望通过降低所有销售药品的价格来竞争更多的市场份额。请用政策分析的方法来分析此项策略。
九、教材与教具：
多媒体幻灯片与参考书籍和文献
卢祖洵主编：《社会医学》
十、教学基本内容：
一、概述
卫生政策是制订社会卫生策略和卫生措施的前提和依据。卫生政策分析是政府为解决卫生问题而进行的政策本质、产生原因及实施效果的研究，它是一个系统、连续的过程，贯穿于政策制订的各个环节，用于社会卫生策略及卫生措施的研究及制订。
（一）政策的本质与功能
1．政策的界定
政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行动准则，是一系列谋略、法令、措施、方法、条例等的总称。
政策具有以下几个方面的特征：
利益倾向：代表本阶级的利益
目标取向：明确的目标
合法性：涉及对象的认可和接受
权威性：政策的强制性
功能多样性：正功能和负功能；显功能和潜功能；可预测的功能和不可预测的功能。
价值取向：制定者价值观的影响。如公平与效率。
过程及阶段性：政策制定阶段和政策执行阶段。
2．政策的主要功能
导向功能为解决某个社会问题，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导
调控功能政府运用政策，对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制。
利益分配功能需要政策来调节利益关系，以减少各个集团之间利益冲突。
（二）政策分析理论和原则
1．公共选择理论
按照美国学者C.沃尔夫的观点，公共政策干预的主要理由在于市场存在着缺陷，并可能发生市场失灵。市场失灵，是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，使单纯的市场机制无法把资源有效地配置到最佳状态，即经济学的“帕累托最优”状态。为了弥补市场在资源配置等方面的失灵，政府必须介入，并采取相应的政策对市场进行干预。
社会成员通过某种政治程序或以公共政策形式出现的这种非市场的解决（市场失灵）方式称为公共选择过程，实际上就是对各种公共物品的供给问题做出决策，而政府干预就是公共选择过程的具体形式。
2．政策分析原则
系统原则政策本身就是一个系统,政策分析要考虑局部与整体、内部和外部、眼前和长远利益、主要目的和次要目的关系。卫生改革是市场经济改革有机组成。
预测原则制订政策是对未来行为所作的一种设想，远景规划，十五规划。
协调原则政策出台，是利益相互妥协的结果。公共政策协调的最基本特征是利益的协调，包括不同人、不同事物间互斥利益的协调
多样性原则多样性是一个系统的可能状态的数量
分解综合原则在把握政策系统整体的前提下，进行科学的分解和综合
民主原则公共政策保障人民在国家政治、经济、文化等各个生活领域中，享有同等的权利与公平的利益分配，参政议政，参与决策。
（三）政策分析的框架和要素
1．政策分析的框架
公共政策问题的构建
公共政策方案的制订与通过
公共政策内容的实施。
公共政策效果的评价。
2．政策分析的要素
政策问题：来自大量社会问题，如爱滋病的流行
政策目标：希望取得的结果或者完成的任务
政策方案：实现目标的具体手段、对策或者措施
政策模型：复杂问题变成易于处理的简单模式
政策资源：利益各方显示其政治影响力的基础
政策评价标准：技术理性、经济理性、法律理性、社会理性、实质理性（荻辛）
政策效果：取得的成果
政策环境：外在的制约和影响因素
政策信息：信息的收集、传递、加工、使用和反馈
（四）政治决策模型
1．理性决策模型又称为科学决策模型，即奉行最大化原则，抉择最优方案、谋求最大利益。强调面对的是一个既定的问题，决策者目标明确，而且该问题有两个以上可供选择的解决方案，能够准确地预测出每个方案在不同的客观条件下产生的结果。
2．渐进决策模型
①采用不断尝试的方法，找出满意的结果
②从若干个相差不大的方案中选择相对较好的方案
③使利益相关集团达成共识，协调各种冲突的目标
3．精英决策模型
精英决策模型，是将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理论。该模型认为：
①只有少数掌权的人为社会分配价值
②群众对社会的影响可以忽略
③占统治地位的精英们决定公共政策，然后由政府机构和官员加以实施
4．集团决策模型
集团决策模型强调利益集团之间的相互作用，认为政策是利益集团之间争斗所达到的平衡
优点：充分考虑利益集团在决策过程中的作用，对分析和处理具有利益冲突的各种政治、经济和社会行为有较好的作用，但过分夸大了集团的重要性，低估了决策者的作用及其他因素的影响
5．系统决策模型
系统决策模型从系统论的观点出发，把政策视为政治系统对来自环境需求的反应。政治系统是复杂的，按照系统论的观点，可以把政治过程看作一个黑箱，人们不需要详细研究其具体结构，只需要了解投入和产出，了解政策制订系统与环境的作用，而这种相互影响是一个动态的过程。在稳定的环境里，政治系统的反应可以是渐进性地修改政策；而在快速变迁的环境中，则需要对政治系统进行彻底的变革
二、卫生政策分析方法
（一）利益相关者分析
1．利益相关集团
利益相关集团是指某些人、团体或者机构，他们能够改变某个政策的目标，影响政策目标的实现；或是当政策目标实现后，他们的利益会受到影响。
2．利益相关集团分析的意义
某些利益相关集团所处地位非常有力，能够加强或者削弱决策者的自主权。如政府
某些集团支持态度很坚决，决策者应当特别注意这些集团，与其保持密切联系，以获得足够的支持，如群众
某些集团可能会影响决策的方向或者政策目标。
3．利益相关集团分析的4个步骤
第一步，确定利益相关集团。
第二步，估计利益相关集团的利益，以及政策目标对其利益的可能影响。
第三步，评价利益相关集团动用资源的能力。
第四步，判断各个利益相关集团的立场。
4．利益相关集团分析的优缺点
使决策者更好地了解，哪些人、哪些团体可能影响决策，他们的利益和他们所拥有的资源如何，估计这些集团影响力的大小，从而使决策者心中有数，对重要的集团加以关注，保证政策目标的实现
由于利益相关集团分析更多地关注了各个集团本身，对于可能影响决策的所有团体缺乏一个整体的了解
（二）政策图解法
1．宏观政策图解法
宏观政策图解法，就是借助地图图解，找出主要的利益相关集团，并在地图上标注出他们之间以及他们和政策制订者之间的相互关系，以达到简化环境因素，精简信息量的目的
地图中央：政策制订者
纵轴：各个可能的政策参与者
横轴：团体对政策制订者的支持程度，越靠近中央，支持程度越高，反之越低
政策图解分析要考虑两个重要的变量
（1）政策参与者是支持还是反对该政策的制订
（2）政策参与者是处在政策制订者左边还是右边基本上依据的是主观判断，根据研究的目的，把保守派和改革派、左派和右派区分开来
2．通过政策图解分析可以回答：
（1）政策的支持程度
（2）支持的凝聚程度,摇摆程度
（3）支持的位置
3．宏观政策图解分析需要注意：
（1）有多少反对团体？
（2）反对的程度有多大？
（3）有多少团体是真正反对？
（4）在政策制订或执行过程中是否有新的联盟形成？
（5）反对派的力量能否被平衡？
4．宏观政策图解分析优点：
第一，形象地了解所要制订政策的处境；
第二，了解政策的弱点；
第三，发现潜在的反对和支持联盟；
第四，了解政策的权威性；
第五，清楚政策实施者的能力；
第六，明确政策的方向
2、微观政策图解微观政策图解法可以用来分析对某一政策具体问题的支持程度，分析一些团体对特定政策做出的反应，或者同一个部门中的不同组织对于该政策的不同态度
3、政策网络分析。重点关注某一个特定的政策
政策网络分析通过如下步骤，绘制政策网络图：
首先，搞清政策的通过和实施要经过哪几个关键点？
第二步，每一个步骤的关键人物是谁？
第三步，政府官员如何接近这些关键人物？
最后，政府官员如何对这些步骤施加影响？
4、场力分析
场力分析就是划出一条线，一端是“强烈支持”，另一端是“强烈反对”，把相关的团体放在这条连续线的相应位置上。场力分析的最大用途，是把不同的利益相关集团进行分类，以便进一步的分析，同时给管理者一个初步的印象，知道哪些是主要的支持方和反对方。
（三）SWOT分析
SWOT分析就是把组织内外影响成功的因素进行综合分析，了解组织的优势（strengths）、劣势（weaknesses）、机会（opportunities）和挑战（threats）。
1．优势、劣势、机会和挑战：
优势：组织拥有的任何内部资产（包括技术、内驱力、技能、资金、商务关系）
劣势：组织内部的一些不足，可能会阻碍组织实现目标
机会：意味着任何外部环境或者趋势，能够有利于组织实现一个特定的目标
挑战：意味着任何外部环境或者趋势，不利于组织实现一个特定的目标
2．SWOT分析要解决的问题：
我们的目标是什么？
我们的服务对象需要什么？
我们与竞争对手的不同之处是什么？
我们如何改善自己的服务？
我们如何区分内部条件（优势和劣势）与外部环境（机会和挑战）？
3．SWOT分析的步骤：
在对组织的上述问题意见达成一致之后，分析团队就可以通过头脑风暴法找出该组织的所有优势、劣势、机会和挑战。在分析之前，可以选出一个主持人，负责发放卡片。分析分四个步骤，每个步骤只分析一个内容（如优势）。每个步骤完成后，对所提出的内容进行归纳，在团队内基本认同后，再进行下一个步骤的分析。如果大家都觉得分析某一个内容（如挑战）有难处，就可以设计一个情景，把问题放在具体的环境当中进行分析。
三、卫生政策的制定与实施
（一）提出卫生政策问题
1．卫生政策问题的构建
大众传播媒介的力量
问题解决的可能性
政策的倡导者：经历、关注点
自然灾害或者经济危机：非典
政治时机：反恐
新的政治角色进入
社会文化的影响
重要人物的影响：决定力量的领导者
2．建立卫生政策问题议程
政治学家肯顿认为，一项卫生改革政策要想取得成功，最好要满足以下三个条件：
第一，符合客观实际，即它确实是专家和群众所认可的热点问题
第二，有解决的可能性
第三，符合政治事件发展的规律，政治可行性
（二）卫生政策的制定
1．确定政策目标
政策目标具体明确：
政策目标有效协调：一致性、同向性，避免冲突性
政策目标与手段要统一：构成手段目标链
2．设计政策方案
备选方案的设计是个动态的过程，包括设想、分析、初选、评定、淘汰等环节
3．备选方案的选定
最大限度地实现政策目标
最少地消耗各种政策资源
对多种风险具有最大的应变性
在政策实施中产生最小的负面效应
4．方案的论证
寻找证据支持自己的主张、反驳他人看法的过程就是政策论证。是一个互动的过程。
5．方案的合法采纳
政策方案被选出来之后，未必立即付诸实施。它需要依照一定的法律程序予以审定，即合法化（legitimation），才具有约束力。
（三）卫生政策的实施
卫生政策实施是指政策内容付诸实践的过程。
西方政治学家提出了两个政策执行模型：“浴盆模型”和史密斯模型
“浴盆模型”表示政策“失效”出现于三个阶段：
1．早期失效人们对政策不了解或者是政策本身的缺陷导致了目标实现的可靠性较差，需要增加宣传并完善政策；
2．偶然失效政策功能相对充分发挥，失效率最低；
3．耗损失效由于主客观条件变化，政策老化导致失效率持续上升，需要调整或废止原有政策。
美国学者T．B.史密斯提出的模型具有较大的影响。他认为，理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素可以归纳为政策执行过程中的四大因素。
（四）卫生政策的评价
1．卫生政策效果评价标准
（1）投入工作量：投入资源的质与量、分配状况；
（2）绩效：包括客观结果和主观满意度；
（3）效率：运用经济学中的“技术效率”和“配置效率”；
（4）充分性：满足人们需求、价值或者机会的有效程度；
（5）公平性：资源分配和绩效在不同社会群体间分布的公平程度；
（6）适当性：是否体现社会价值期望；
（7）执行力：衡量政策执行机构的组织、功能和能力；
（8）社会发展总指标：
2．制定评价方案
包括确定评价对象、明确评价目的、选择评价标准和规定评价手段四项内容。
3．实施评价
收集和分析评价信息的过程。
4．卫生政策的调整
依据政策评价的结果，对实施中的现行政策进行补充、修正和终止的动态过程。